Obstáculos à Navegação Aérea: a responsabilidade dos Municípios e dos Operadores de Aeródromos na proteção do espaço aéreo

O crescimento urbano precisa estar alinhado à segurança e à regularidade das operações aéreas.

O crescimento das cidades traz consigo a implantação de edifícios, torres de telecomunicações, antenas, postes, linhas de transmissão, parques eólicos, silos, chaminés, mastros e equipamentos temporários, como guindastes e gruas.

Quando essas estruturas são projetadas nas proximidades de aeródromos ou de instalações de auxílio à navegação aérea, deixam de ser apenas uma questão de licenciamento urbanístico. Dependendo de sua localização, elevação e altura, passam também a constituir Objetos Projetados no Espaço Aéreo, os chamados OPEA, sujeitos à avaliação quanto aos possíveis efeitos sobre a segurança e a regularidade das operações aéreas.

Essa análise não representa uma formalidade burocrática. Uma implantação inadequada pode interferir nas trajetórias de pouso e decolagem, nas superfícies de proteção do aeródromo, nos procedimentos de navegação aérea, na visibilidade de auxílios visuais ou na propagação de sinais utilizados pela navegação aérea.

A ICA 11-408, indicada pelo DECEA como publicação em vigor, estabelece as restrições aplicáveis aos objetos que possam afetar adversamente as operações aéreas. Já a ICA 11-3 disciplina a tramitação dos processos da área de aeródromos no âmbito do Comando da Aeronáutica.

Todo OPEA precisa passar por uma pré-análise?

A ICA 11-408 determina que todo Objeto Projetado no Espaço Aéreo seja submetido à apreciação do Comando da Aeronáutica por meio da pré-análise disponibilizada no SysAGA.

Isso não significa que toda construção dependerá da abertura de um processo administrativo completo. A pré-análise funciona como uma triagem técnica:

• quando o objeto não se enquadra nos critérios que exigem análise formal, o sistema pode emitir um documento de inexigibilidade;
• quando o objeto estiver sujeito às restrições aeronáuticas, o interessado será orientado a abrir o processo correspondente no SysAGA.

Para essa verificação são considerados, entre outros elementos, as coordenadas geográficas, a altitude da base e a altura máxima do objeto.

Esse ponto é essencial: o alvará municipal não substitui a manifestação do COMAER, assim como a decisão aeronáutica não substitui o licenciamento urbanístico, ambiental ou construtivo exigido pelo Município. São esferas de análise diferentes, mas que precisam funcionar de forma coordenada.

O PBZPA não proíbe toda construção em seu interior

Um equívoco comum é tratar o Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromo como uma área onde nenhuma construção seria permitida.

Na realidade, o PBZPA estabelece superfícies imaginárias destinadas à proteção das aeronaves durante as diferentes fases da operação. Entre elas estão, conforme o caso, as superfícies de aproximação, decolagem, transição, horizontal interna, cônica, horizontal externa e de proteção do voo visual.

A necessidade de análise depende da combinação entre:

• posição horizontal do objeto;
• altitude do terreno em sua base;
• altura total da estrutura;
• relação do topo do objeto com os limites verticais das superfícies;
• características físicas e visibilidade da implantação.

Por isso, não basta avaliar apenas a distância entre a obra e o aeródromo.

A própria ICA 11-408 dedica atenção especial a objetos de difícil visualização, como torres, linhas elétricas, cabos suspensos e mastros. Em determinadas áreas de aproximação ou decolagem, essas estruturas podem exigir submissão ao DECEA mesmo quando a simples comparação de altura não indicar, inicialmente, a ultrapassagem de uma superfície.

A responsabilidade do Poder Municipal

A Constituição Federal atribui ao Município a responsabilidade de promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

No campo aeronáutico, essa competência deve ser exercida em conformidade com as restrições estabelecidas pelos Planos de Zona de Proteção.

O Código Brasileiro de Aeronáutica determina que as propriedades vizinhas aos aeródromos e às instalações de auxílio à navegação aérea estão sujeitas a restrições especiais. Também estabelece que as administrações públicas devem compatibilizar o zoneamento do uso do solo com as restrições constantes dos planos básicos e específicos, aplicáveis tanto aos bens privados quanto aos bens públicos.

A ICA 11-408 detalha essa obrigação. Compete à Administração Municipal ou Distrital:

• Compatibilizar o ordenamento territorial. O plano diretor, a lei de uso e ocupação do solo, o código de obras e os procedimentos de licenciamento precisam considerar os Planos de Zona de Proteção que atingem o território municipal.
• Fiscalizar as implantações. A fiscalização municipal deve observar não somente os parâmetros urbanísticos locais, mas também a adequação das edificações, instalações e atividades urbanas às restrições aeronáuticas.
• Receber e apurar denúncias. O Município deve verificar informações sobre objetos que possam contrariar os planos e as normas do COMAER.
• Encaminhar informações ao DECEA. Quando houver suspeita de irregularidade, devem ser fornecidos ao Órgão Regional, no mínimo, o tipo de objeto, suas coordenadas geográficas, a elevação do terreno na base e sua altura.
• Exigir a decisão final do COMAER. Nos casos previstos pela ICA 11-408, a aprovação municipal de novos objetos ou de alterações em objetos existentes deve estar condicionada à apresentação da manifestação aeronáutica correspondente.
• Formalizar ciência dos impactos. A Administração Municipal ou Distrital também deve emitir declaração de ciência sobre os impactos causados pelos Planos de Zona de Proteção em seu território.

Portanto, não é suficiente que o Município apenas encaminhe o interessado ao DECEA. A restrição aeronáutica deve ser efetivamente incorporada ao fluxo municipal de aprovação, fiscalização e acompanhamento das obras.

A responsabilidade do Operador do Aeródromo

O fato de o licenciamento das construções ser uma atribuição municipal não afasta a responsabilidade do operador do aeródromo.

A ICA 11-408 atribui ao operador um papel ativo na elaboração, implantação e atualização dos Planos de Zona de Proteção. Entre suas obrigações estão a realização de levantamentos topográficos, a identificação de obstáculos, a definição dos municípios impactados e a obtenção das declarações de ciência das administrações municipais envolvidas.

Uma das atribuições mais relevantes é o estabelecimento de um Plano de Monitoramento na área de abrangência dos Planos de Zona de Proteção.

Esse plano deve ser apresentado ao Órgão Regional do DECEA e conter, no mínimo:

• periodicidade das atividades de monitoramento;
• metodologia utilizada;
• recursos humanos, veículos, equipamentos e meios de comunicação empregados;
• identificação e assinatura do responsável técnico pelas informações apresentadas.

A norma também determina que o operador encaminhe pelo SysAGA relatório com os obstáculos identificados durante o monitoramento e que não constavam do levantamento topográfico anterior.

Quando forem identificados obstáculos ou possíveis implantações contrárias às zonas de proteção, o operador deverá levantar as informações em conjunto com a Administração Municipal, verificar a existência de autorização para construção ou funcionamento e informar imediatamente o Município e o Órgão Regional do DECEA.

Caso seja constatada uma interferência, cabe ainda ao operador realizar e apresentar ao COMAER estudo aeronáutico destinado a avaliar o impacto do objeto, definir medidas para preservar a segurança das operações e aplicar imediatamente as providências que estejam dentro de sua competência.

Portanto, o monitoramento não pode ser tratado como uma vistoria eventual. Ele deve constituir um processo permanente, documentado, tecnicamente rastreável e integrado ao gerenciamento do aeródromo.

Competências complementares, e não concorrentes

O Município e o operador do aeródromo não exercem funções idênticas.

O Município controla o uso e a ocupação do solo, concede licenças, fiscaliza obras e atividades e aplica sua legislação urbanística.

O operador conhece as características operacionais do aeródromo, acompanha sua área de influência, identifica novos objetos, avalia possíveis efeitos sobre as operações e mantém a comunicação com o DECEA.

Ao Órgão Regional do DECEA compete emitir a decisão final nos processos de análise de OPEA, coordenar com a Administração Municipal a observância das restrições, analisar as informações encaminhadas, investigar possíveis infrações e adotar as providências de sua competência. A norma também prevê a possibilidade de lavratura de auto de embargo e a comunicação da irregularidade ao Município.

A eficiência do sistema depende justamente da integração dessas competências.

O que pode acontecer quando um objeto é implantado sem a manifestação aeronáutica exigida?

Uma autorização municipal emitida sem a verificação das restrições aeronáuticas não torna o objeto regular perante o COMAER.

Quando uma implantação contrariar os Planos de Zona de Proteção, poderão ocorrer consequências operacionais, administrativas e judiciais.

Embargo e eliminação do obstáculo

O Código Brasileiro de Aeronáutica permite que a autoridade aeronáutica embargue obra ou construção que contrarie os planos de proteção. Também permite exigir a eliminação de obstáculos implantados em desacordo com esses planos, por conta e risco do infrator e sem direito à indenização quando levantados após a publicação das restrições.

Adoção de medidas operacionais

A existência de um objeto adverso pode exigir medidas para preservar a segurança e a regularidade das operações. Isso significa que o problema não permanece restrito ao proprietário da estrutura: pode afetar a capacidade operacional, os procedimentos e as condições de utilização do próprio aeródromo.

Investigação e processo administrativo

Constatada uma possível infração, o Órgão Regional do DECEA deve promover sua apuração. Os autos podem ser encaminhados à Junta de Julgamento da Aeronáutica para instauração e julgamento do processo administrativo.

A ICA 11-408 enumera, conforme a natureza e a aplicabilidade ao caso, providências como multa, suspensão, cassação, detenção, interdição, apreensão e intervenção. Deve ser assegurado ao interessado o direito ao contraditório e à ampla defesa.

Comunicação à Advocacia-Geral da União

A norma determina que os objetos contrários às restrições sejam informados à Advocacia-Geral da União, para adoção das medidas de sua competência.

Quando a conduta também puder constituir crime, deverá ser comunicada à autoridade policial ou judicial pertinente. Além disso, as providências administrativas adotadas no âmbito aeronáutico não impedem a aplicação de outras penalidades cabíveis por autoridades municipais, estaduais ou federais.

Responsabilidade pela sinalização do obstáculo

Quando for determinada a sinalização ou iluminação do objeto, a instalação, operação e manutenção dos equipamentos são de responsabilidade do proprietário, titular do domínio útil ou possuidor do imóvel.

O descumprimento dessa obrigação pode gerar multa diária, sem prejuízo da execução dos serviços pela autoridade competente às expensas do infrator.

Como transformar a norma em um procedimento efetivo?

Uma política eficiente de proteção do espaço aéreo exige que o PBZPA deixe de ser apenas um arquivo técnico e passe a integrar os instrumentos cotidianos de gestão territorial.

Na prática, isso envolve inserir seus limites no sistema geográfico municipal, cruzar automaticamente novos pedidos de construção com as zonas de proteção, exigir o resultado da pré-análise do SysAGA nos processos aplicáveis e impedir a conclusão do licenciamento quando houver necessidade de decisão formal do COMAER ainda não atendida.

Também é importante estabelecer comunicação permanente entre a secretaria municipal responsável pelo urbanismo, o operador do aeródromo, a fiscalização de obras e o Órgão Regional do DECEA.

Do lado do operador, o monitoramento deve produzir registros de campo, fotografias, coordenadas, altitudes, alturas estimadas, datas, responsáveis técnicos e histórico das comunicações realizadas.

Esse conjunto de evidências protege não apenas a segurança operacional, mas também a própria Administração Municipal e o operador, demonstrando que suas obrigações de prevenção, fiscalização e comunicação foram efetivamente cumpridas.

Conclusão

A proteção do espaço aéreo ao redor de um aeródromo não é responsabilidade exclusiva da Aeronáutica, nem pode ser transferida integralmente ao Município ou ao operador aeroportuário.

A própria ICA 11-408 define o cumprimento de suas disposições como uma atribuição conjunta das autoridades federais, estaduais e municipais, dentro de suas respectivas competências, juntamente com os operadores de aeródromos. Também determina que as normas municipais de uso do solo sejam compatibilizadas com as restrições existentes nas áreas que integram os Planos de Zona de Proteção.

Ao Município cabe planejar, licenciar e fiscalizar de forma compatível com as restrições aeronáuticas.

Ao operador cabe conhecer, monitorar e comunicar as alterações na área de abrangência do plano.

Ao DECEA cabe analisar os objetos, decidir os processos e adotar as medidas necessárias à preservação da segurança e da regularidade das operações.

Quando essa integração ocorre, o desenvolvimento urbano e a atividade aeroportuária podem avançar de maneira harmônica. Quando falha, uma construção aparentemente regular pode se transformar em obstáculo operacional, passivo administrativo, conflito judicial e risco à segurança de voo.

Proteger o espaço aéreo começa muito antes de uma aeronave iniciar a decolagem. Começa no planejamento urbano, na análise do projeto e no monitoramento permanente do território.

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